新农村建设中社区发展研究:基于利益逻辑与社区建设的双重视角
摘 要:新农村建设可以实现农民利益在时空上拓展、维度上深化、内容序列上优化组合,力求实现利益逻辑与社区建设在时空、组织、制度和文化上的契合。基于农民利益逻辑与农村社区建设的双重视角对新农村社区发展进行机理考量,归结出利益逻辑的三个层次即利益参与、利益发展和利益和谐。通过对社区民主建设、社区经济建设和社区文化建设来构建社区发展的保障机制、动力机制和导向机制体系,实现农村利益主体、利益客体和利益载体的互动共进与和谐发展。
关键词:新农村社区;利益逻辑;利益和谐;社区建设;实践机制
一、问题与视角:新农村建设中社区发展的背景研究
我国进入社会转型加速期,农村社会分层、社会流动加剧和社会结构变迁导致利益分化、利益主体多元化和利益群体显性化,这加剧了农村社会利益的冲突和矛盾的尖锐化和激烈化。和谐社会下要实现利益发展就要求利益在时空上的拓展、在维度上的深化、在内容序列上优化组合,必须促使利益发展与组织载体的培育实现时空上的契合,实现利益主体、利益客体和利益载体之间互动互促、同质同向①*。利益发展分为三个层次,其一是整合利益即是实现利益参与,对多元利益中的共有利益、共同利益和共享利益能够实现统一的利益诉求,通过制度化、规范化和法治化实现农民的和谐利益表达。要促进和谐利益的实现关键是做到利益诉求的制度化、规范化和法治化,实现利益的低成本表达。通过对农民利益诉求的主体、诉求的方式、诉求内容、诉求的机制体系和诉求的模式等方面的系统梳理和创新的建构,力求建构主体多元、内容全面、机制和谐、模式可行和依法保障的农民和谐利益实现体系。其二是利益发展,发展利益包括存量利益的增加和增量利益的发展,一方面通过培育农村集体经济组织来壮大农村集体的经济基础,另一方面整合社会资源,构建多元投资主体下的农村利益(公共产品)供给机制,实现社会主体在农村公共产品方面的共进互促。其三是协调利益即是实现利益和谐。通过对农村社区组织文化的建构和创新,用社区的组织文化来引导、沟通和协调农村的差异利益、冲突利益和矛盾利益,最终做到在认同差异利益的基础上缩减差异利益和平衡冲突利益。②**农民利益发展的要求必然促使农村社会组织创新和制度变革。而建立在利益主体发展与利益客体发展融合实现的时空载体基础上,以农村社区发展整合经济、政治与文化各方面的利益。
英国社会学家R•麦基弗认为社区是建立在成员的共同利益之上,社区的主要特征是共同的善或公共利益,社区不是简单的个人利益的集合,因此需要一种组织作为载体,这种组织可以小到家庭,大到国家。[1]303-335这一社区理论的研究论述了社区是一个利益聚合的组织体,具有同质利益的认同、异质利益的协调和多维、多向利益之间的整合功能。根据米格戴尔的“国家的社会嵌入与互动论”可以推断,个人、公民社会和国家的分界是通过互动而内生的,是相互转变的,不是一成不变的。[2]该分析范式与哈贝马斯认为的“公共领域”即“公民社会”独立于国家的分析范式形成了明显的对照。“国家的社会嵌入与互动论”分析范式强调人们必须意识到,私人领域(个人权利域)、公民社会、有限政府的形成是通过互动内生而成的。这意味着,私人领域、公民社会和政府三者之间往往存在着较量推拉关系。私人领域和公民社会的形成和维护能够促成有限政府,从而达致多赢格局。市民社会的社区是社会发展必然要求,而市民社区中从政治、经济与文化三元结构出发,是一个完整的不可分割的体系。农村社区具有区别于城市社区的自身特点,主要是指以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主,人口密度和人口规模相对较小的社区,具有人口密度低,同质性强,流动性强,风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大,社区成员血缘关系浓厚等特点。[3]10-11我们认为应着力发展社区经济,壮大农村集体经济实力,优化社区治理结构,增强基层民主,以发展促规范,以发展促保障,具体从政治、经济和文化三个方面实践社区发展理论,从而促进农民权益的共同实现。我国农村社区的产生是社会变迁、制度创新和组织变革的内在需要,是和谐社会发展、社会利益协调的内生变量,它具有公益性、志愿性、民间性、组织性特点,这些特点契合了和谐社会下对农村社区利益整合的需要,它是通过农村社区的建设来实现同质利益的认同、异质利益的协调和多维、多向利益之间的和谐。新农村社区建设就是通过社区这一时空载体实现利益的整合,通过社区促成共有利益、共同利益的聚合,促进利益参与、利益诉求的低成本、规范化、制度化和法制化表达,实现和谐利益,通过社区发展促进经济利益的发展,扩大存量利益、增加增量利益,实现利益的可持续发展,通过社区对差异利益、冲突利益的协调实现社区和谐利益的各种运行模式、运行方式和运行机理。和谐新农村社区的构建可以实现利益主体和利益客体的和谐发展。第一,农村社区作为政府和农村社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带,它可以有效的平衡协调政府和农村社会的利益关系,实现农村共有利益和共同利益表达参与的制度化、规范化和法制化,保障农民组织化、制度化的参与政府的公共政策的制定,降低政府制度变迁、制度创新的成本、政策制定的风险、政策执行的成本,实现农民的和谐利益。第二,农村社区作为一个社会组织,可以参与农村社会的公共产品供给,由于供给公共产品的针对性强、成本低、效率高等优点,能够高效的促进农村社会利益的发展,增加农村的增量利益。社区参与公共产品的供给促成对政府竞争,增加政府公共产品创新的动力和提高政府公共产品的质量、数量和价格,实现社区利益的可持续发展。第三,农村社区作为一个社会自组织体,通过社区文化的培育来协调差异利益和冲突利益,在认同差异利益的前提下缩减差异利益和平衡差异利益,最终实现利益之间的和谐。目前学界关于农民利益发展与农村社区建设的研究较多,但研究往往突出农民利益逻辑关系或农村社区建设的单一视角,或者对农民利益逻辑层次的研究只停留在平面的视角上,没有从立体化和系统化的视角来研究农民利益的逻辑和农村社区的建设,不能实现农民利益逻辑和农村社区建设的互促共进和同质同向,因此从利益逻辑和社区建设双重视角研究新农村社区发展对和谐社会的建构至关重要。
二、利益逻辑:新农村建设中社区发展的机理考量
利益是新农村社区发展的逻辑起点和分析基点,社区发展是社会主义新农村建设的时空、组织、制度、文化载体。要建设社会主义新农村必须抓住利益这个关键的问题,这是建设新农村,实现农村和谐、农民利益发展与农业现代化的基础。我们通过对利益参与、利益发展与利益和谐的利益逻辑进路来论述新农村社区发展对社会主义新农村建设以及对“三农”问题解决的现实和历史意义。
(一)新农村建设中社区发展的政治基础:利益参与
新农村建设的抓手是农村社区发展,把农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村社区。新农村社区发展的关键要实现农村社会利益的参与,必须发扬村民民主,使农民参与到国家的管理中去,并使农民可以在体制内进行利益代表和利益表达,并通过利益代表和表达机制影响政府的公共政策促进和谐利益的实现,从根本上保障农民的政治、经济、文化权利,实现社区对农民利益参与的保护,这是和谐社区建设的政治基础。但是,近些年在人大代表的选举方面,农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/8—1/4,这本身已经很不公平。即使按照这个标准,农民代表的名额还是没有达到要求。2002年末,全国有乡村人口78241万人,根据农村每96万人选代表1人的规定,农村应选出全国人大代表815名,可实际上只有252名,还不到规定的1/3。在地方选举中,这种情况更为严重,从1983年以来,省、市人民代表大会中的农村代表比例从来没有超过20%。县、乡人大代表中农民代表的比例较高,但也远远没有达到法定比例。农民在各级国家权力机关中没有足够的代表来表达他们的利益诉求,很难在利益博弈中维护自己的利益,更难通过制度化的利益参与来争取更大的利益了。所以在以往的政治体制改革和经济体制改革的过程中,快速发展的市场经济并没有带来农村社会发展“帕累托效应”,而是出现了“马太效应”,社会利益关系严重失衡。一部分人利用政治经济改革,成为社会改革的受益者,他们获得了经济、政治、社会改革的大量的增量利益,而另一部分人却成为经济、政治、社会改革的牺牲者,不仅没有享受到改革的增利益,甚至其原本的有限利益还被侵犯,社会出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立和矛盾。但是,更可怕的是强势群体、既得利益群体利用他们的力量影响政府公共政策,使这种不合理的利益关系合法化、制度化。而中国大量的弱势群体由于缺乏组织性,没有影响公共政策的能力,即没有人或组织来代表他们的利益,表达他们的利益主张、利益诉求,并通过影响政府公共政策的制定,来实现社会制度上的公平,来实现他们合法的经济、政治、文化利益。与我国的农民弱势群体不同,国外的农民弱势群体常常通过非政府组织来影响政府政策,实现自己的合法利益。比如,美国的农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民的利益,对政府决策产生了强大的影响力;法国的农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益,日本则有全国农协联盟代表日本农民利益,使不足5%的农民人口,却控制25%的选票,政府的农业政策很大程度上受农协的制约,任何损害农民利益的行为很可能导致执政联盟的崩溃。所以,我们在新农村建设的过程中要将农民组织起来,真正促成社区的和谐利益的实现。
农村社区是村民在自愿的基础上组成的社会组织,它有利于实现分散群体的利益整合,使农民弱势群体找到组织表达他们的利益。第一,社区是村民在自愿和公益的基础上组成的,具有相对共同的生活背景和价值取向,他们的人生观、价值观、文化需求相对趋同,能够在共同利益的基础上有效的组织起来,做到用一个声音说话,每个组织成员的利益主张都能在社区内得到有效的表达、沟通,促使社区能够了解组织成员的利益主张。第二,社区作为一个组织体系,有更强的信息收集、分析、判断、处理能力,能够更好的实现组织的利益识别和利益判断,进而使代表的农民利益更加广泛、全面、系统。第三,通过社区来实现利益表达,能够降低社会的交易成本。由于农村利益主体的数量很大,利益主体非常分散,他们达成一致所需要的信息量较大,需要进行多次谈判、沟通、协商、妥协的才能达成一致,信息、契约成本非常高昂。社区可以利用组织优势,在组织内部实现农民利益的整合,降低信息收集、分析、判断和处理的次数,即降低农民个体利益代表的成本也克服了农民个体行为的机会主义倾向。[4]169-120
在利益主体日益多元化和利益需求多样化的今天,和谐利益的实现问题,尤其是农民弱势群体的和谐利益表达问题至关重要,当农村社会中的弱势群体利益受损,却不能通过合法的渠道充分表达时,农民可能会通过体制外的手段来表达自己的利益主张,导致社会的动乱和不稳定。当前我国农民弱势群体的利益表达存在以下矛盾:第一,农民利益表达客观必要性与表达意识主体缺失之间的矛盾。第二,农民利益的群体性和表达的个体化之间的矛盾。第三,农民利益的正当性与表达方式的不正当性之间的矛盾。社区是群体利益一致并在自愿和公益的基础上形成的,成员之间拥有相近的文化价值观,组织成员在组织内能够自由的沟通、发表自己的看法、主张和要求,社区作为一种组织中介能够真正了解组织成员的利益需求,进而平衡协调各个体利益的关系,使个体农民利益表达群体化、农民群体利益表达一致化,并将农民个体利益表达控制在合法的范围内,避免不正当的利益表达而影响社会的稳定。
(二)新农村建设中社区发展的经济动力:利益发展
经济基础决定上层建筑,生产力是社会变革、发展和创新的根本动力。新农村社区发展的经济动力是促进社区利益的发展,以社区组织体的完善和创新来促进利益的增加,以社区组织的变革来实现社会结构的变迁,尤其促进在三元互动的社会结构下社区对是农村增量利益的发展,使广大农民在保持存量利益的前提下参与社会增量利益的分配,实现“罗尔斯”的分配正义。我国农村的公共产品供给存在严重的问题,以湖北省农村水利基础设施为例,由于受投资总量偏低的影响,修建于上世纪50-60年代的占51%, 70年代的占35%, 80年代以后的占14%,大部分已运行三四十年。同时,在水利设施运行过程中,病险设施数量多、比重大,全省排灌泵站老化率高达60%以上, 782处大中型泵站电机和水泵老化率分别达到62. 6%和70. 8%,渠道建筑物老化率在40%以上。水利设施建设的滞后,使得灌溉能力下降,据统计,全省有效灌溉面积和旱涝保收面积占耕地总面积仅分别为67. 3%和54. 7%。新农村建设中的重点是从增加对农村的经费投入到增加对农村公共产品的供给,从“以工促农”到“城市支持农村”,都是要增加农村利益对象供给的总量。利益动力实际上就是增加农村利益对象的供给,克服利益对象供给不足导致的利益冲突,促进农村社区的利益驱动功能。同时社会三元主体的竞争互促可以降低农村公共产品和准公共产品供给的成本,如农村公共卫生的维护、农村基础设施的建设、农村娱乐设施、农村的环境、生态保护以及对农民的培训等。并且三元互动互促也增加政府对农村社区公共产品创新的动力和挑战,实现制度的和谐变迁。
我们可以通过社区对公共产品或准公共产品的供给来论证它的利益发展功能。第一,社区参与农村供给公共产品和准公共产品,首先在数量上增加公共产品的供给,即增加了农村的公共利益。同时,社区参与(准)公共产品的供给,必然与政府在公共产品的供给上展开竞争,政府在外部竞争的压力下,将提高公共产品的供给质量和降低公共产品价格,从而促使政府进行制度创新,实现农村社会公共利益的增加。第二,社区具有公益性、自治性和组织性的特点,使社区能够实现政府和社会的良好沟通,社会个体的利益可以通过社区充分表达利益诉求,展开政府和农民的对话、沟通,政府可以更了解农民的呼声,并通过政府的公共政策进行协调,促使与农民相关的制度供给相对均衡,加快农村制度变迁的速度,降低农村社会制度变迁的社会成本,更好的实现农村利益的制度协调,使制度产生更大的生产力和社会利益。由于政府和农民的良好、有效沟通,政府的合法性更普遍的得到农民的认可,农民对政府出台的公共政策更易于理解、接受,降低了政府在农村的执法成本以及法律的救济成本。第三,在新农村建设中,农村社会日益分化为众多的阶层和利益群体,人们的兴趣、爱好、价值观念、经济利益越来越多样化,政府作为代表全体社会成员的唯一合法代表,必须对各阶层一视同仁,提供统一的服务,否则,可能会被指责为“歧视性”政策行为。通常,政府在成本收益的压力下,往往只供给统一、单一的公共产品,实现政府供给的规模优势,没有能力满足各个农村利益群体的需求。社区却能够有效的满足农村社会的多元化需求,支持农村社会的多元格局,满足农村中数量巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”的利益需要,满足他们的个性化利益主张,增加农村社会差异利益的总量。[5]第四,社区发挥政府制度创新的试验田作用,降低制度变迁、创新的成本。农村一直是我国文化、制度创新的摇篮,社区没有政府的种种严格限制,可以在自己的组织里大胆的创新,如果社区的制度创新成功,政府认为有必要推广,可以直接借鉴,减低政府制度创新的社会成本。
利益的可持续发展是建立在社会结构变革和社会组织完善的基础之上的,这里的社会结构变革就是有二元的社会结构变革为三元的社会结构,组织的创新就是社区这一时空载体的创新。只有在稳定多元的社会结构和发育完善的社会组织的环境下,才能构建利益可持续发展的动力机制。农村社区利益动力机制是调整农民之间、农民和其他利益主体之间利益关系来增加农村利益对象的供给,促进农民对利益对象的追求的动力基础。利益参与是农民个体利益通过群体利益的形式以社区为中介合理有效表达自己利益需求,实现对政府公共政策的影响,使政府在增加利益对象供给的基础上,通过公共政策来促使和谐利益的实现,促使不同利益个体和利益群体通过利益动力机制来预测自己的行为结果,并采取相应的行为模式,使农民个体之间、农民和其他主体之终实现社区利益的可持续发展。
(三)新农村建设中社区发展的文化导向:利益和谐
利益结构的变化、利益主体的变迁、利益关系的调整、利益对象的发展往往是以文化的变化、变迁、挑战和发展为载体的,新农村社区建设就要通过社区组织文化来融合、协调和约束分散农民的利益。农村社区的利益是多元的、差异的、冲突的和矛盾的,建设和谐新农村社区必须促使差异利益之间的和谐,实现利益和谐是新农村建设的保障性取向,也是利益的多维度、多向位发展的必然要求。要实现差异利益的和谐首先要在承认利益差异的前提下,通过社区文化的导向功能来缩减利益之间的冲突,并对多维、多向和多序的利益之间寻求平衡。农村建设中必须发挥文化对利益的整合功能,即在农村建设先进的农村文化,尤其是建设农村先进的社区文化,通过社区先进文化实现农村的社会利益和谐。新农村建设是以社会转型为背景的,我们在进行经济体制和政治体制改革的过程中,农民个体分散、分化,农民对利益需求呈多元化、差异化趋势,农民的价值观、人生观、世界观出现混乱、迷失,农民缺乏科学的信仰,出现了“拜金主义”、“享乐主义”。同时,城市中心主义导致农村文化的断裂,以创新、进取、理性、开放为主要特征的城市先进文化和以落后、愚昧、保守、狭隘为主要特征的农村落后文化发生冲突,导致农村出现各种各样的精神疾病,如焦虑感、失落感、不平感、漂泊感和缺乏归属感等,这些精神疾病背后隐藏着农民个体与其他主体之间利益观念的差异、对立和不和谐。而社区文化能有效的协调个性化的、分散的农民个体经济利益、政治利益和文化利益,协调农民个体的人生观、价值观、世界观。社区是自愿组成的群众自治组织,人们在组织内部就共同关心的经济、政治、文化和其他一切社会问题展开讨论,形成社区内部的组织文化。社区文化具有群体性、共享性、参与性、公开性、公益性、一致性和整体性等特征,社区通过社区文化来协调农民个体的经济、政治、文化利益。在新农村建设中,社区通过培育社区的组织文化,实现农民个体的归属感、使命感和认同感,提高农民个体的奉献精神,从而降低农民利益冲突的观念根源。使农民个体的利益冲突在观念上得以有效的溶解,将农民个体经济利益在自己的社区内实现协调,避免农民利益的冲突、扩大和激化。
社区用社区文化来引导农民个体,使分散的农民个体利益实现在组织内的整合,在组织内部,农民个体利益的整合是通过社区文化来实现的,社区成员在相对统一、协调的文化导引下,彼此相互信任,农村传统的风俗、习惯、诚信、道德、伦理机制得到最大的发挥。社区对农民个体的利益协调不是仅仅建立在利益对象、社会制度的供给基础上,而是建立在社区文化、道德、伦理的基础上,降低了农民个体之间的信息收集、判断、分析和处理成本,使农民个体的利益在低成本的基础上实现利益整合、利益导向。这样能够更好的实现农民的利益代表和利益表达,并通过群体的力量影响政府农村公共政策,建立合理的和谐利益生成机制和利益发展机制,实现农民利益的保障功能。目前我国农村实行村民直选,虽然还存在一些问题,却有效地推进农村的民主,村民在直选的过程中学会了谈判、沟通、协调、了解和妥协,这些经验是民主过程中不可或缺的,如托克维尔所说“正是在自治的过程中,美国公民在力所能及的有限的范围内,试着去管理社会,使自己的习惯与自由赖以实现的组织形式相一致……他们体会到这种组织形式的好处,产生了遵守秩序的志趣,了解权力和谐的优点,并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的切合实际的概念”。[6]368这说明在社区组织中形成的社区文化,可以改变农民个体的利益观念,导引农民个体的利益行为,从而通过对农民的利益行为的导引来实现农村社会利益的整合。
三、社区建设:新农村建设中社区发展的实践机制
社会主义新农村建设必须坚持以农民利益的实现为本,以农业的发展为基础,以农村社会的利益和谐为最终目标。利益主体和客体的发展必须要以社区的发展为基础,利益的实现以权利为表现形式,以社区发展权为权利基础、以社区为时空、组织、制度、文化载体,所以在社区功能性整合利益发展的过程中,要通过社区的发展促进农民权利(利益)的实现,进而通过社区组织实现农民从平等的生存权向平等的发展权过渡。我们可以通过社区建设的三个层次即社区民主建设、社区经济建设和社区文化建设来促进增量利益的发展,构建社会主义新农村社区发展的保障机制、力机制和导向机制,实现农村利益主体、利益客体和利益载体的互动共进、和谐发展。
(一)社区民主建设:新农村建设中社区发展的保障机制
新农村建设要发挥农村社区利益整合功能,必需建立在依法自治的基础上抓好村民自治的民主建设,发展农民的民主权力,这是实现农村社区利益整合的政治基础。在和谐社会和新农村建设的背景下建设社区民主即是实现社区的自治和提高农民的组织化程度,实现通过社区民主建设促进和谐利益的诉求。
社区的自治首先应进行农村社区权力合理配置,在坚持基层党组织的领导下,农村社区治理从行政权力的单向制约向多元权力互动转变,从政府型主导逐渐向社会型主导转变,形成社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动,实现社区完全自治,完善农村社区的直接选举制度,从而达到“自我教育,自我管理,自我服务”的目的。主要可以包括以下基本自主权力:财务自主权、日常事务决策权、干部人事任免权、民主监督权、不合理摊派拒绝权、管理自主权。农村社区治理的优化,不仅强化了农村基层民主建设,而且从制度上拓展了农民参与公共事务的能力和途径,从而最终保护农民的政治权益和经济权益,促进农民发展权的实现。其次,农村社区建设是社会主义新农村建设的重要部分,但对于处在经济转轨与社会结构转型交织的历史时期,农村社区既要大力发展,又要强化农村社区的控制,以避免权力被异化而侵害农民权益和社会公共利益。目前,广大农民素质相对低下等诸多现实性问题,农村社区容易出现农村个别精英主义歪曲民主,重视短期效益而无视长期效益,不利于社会的可持续发展。因此,农村社区建设应明确以经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展为目标,促进人与社会、人与自然的和谐发展。我们认为,首先应坚持党的领导,发挥基层党组织的作用。其次,制定科学合理的农村社区民主治理制度,强化运行程序。再次,建立民主监督机制,强化农村社区治理透明度。最后,提升农民的综合素质,强化农民的权利意识。
提高农村社区的组织化程度关键要大力培育社会中间组织,调动整个社会力量参与农村社区的民主建设。政府一方面大力发展农村经济组织,可以加大对社区公益组织和其他中介组织的培育,发挥社区组织主体的利益聚合和利益协调功能。第一,农民组织化程度的提高和大量公益中介组织的出现,可以实现和谐利益的组织化和制度化表达,解决和谐利益诉求的渠道和方式问题。第二,社会组织代表农民表达和谐利益可以提高和谐利益的质量和效益,实现农民的政治利益、经济利益和文化利益的多维诉求和利益诉求内容的立体化。第三,组织化的利益诉求可以整合整个社会的资源,实现自助型的利益诉求模式和政府救济型的利益诉求模式的维度和向度的统一。
(二)社区经济建设:新农村建设中社区发展的动力机制
社会主义新农村是“生活宽裕”的新农村,如邓小平所说“贫穷不是社会主义”,农村的贫穷更不是我们理想中的新农村,经济建设的质量、规模、速度、效益直接决定社会主义新农村社区发展的水平与方向。经济基础决定上层建筑,生产力是社会变革、发展和创新的根本动力。正如马克思所说的“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[7]476,经济的发展是利益发展和社区发展的源动力,新农村建设中要实现新农村社区建设的利益发展功能,必须大力发展社区经济,以经济的发展为构建和谐新农村社区提供强大的经济基础和物质保障,社区经济发展的质量、速度、结构、规模和效益是构建新农村社区的内在源动力,新农村社区构建的落脚点也是通过促进社区经济的发展来实现农民的利益发展。
社区经济的发展主要通过发展农村集体经济、建设农村社区企业,促进农村集体经济发展和建构农村公共产品多元供给主体。首先,发展农村社区企业。其一,整合内外部资源,充分抓住新农村建设的契机,利用中央新农村建设的“多予、少取、放活”的方针,以争取更好的发展环境。如充分利用公共产品的形式,加强对农村基础设施的建设,为农业发展服务。其二,灵活发挥地方优势,发展农村特色经济。农村社区建设应依据农村的内外部环境,充分发挥地理资源优势,调动广大农民的积极性,以农业产业化为基础,加强对农业衍生品的加工,积极进入第二、三产业,从而建立以农村社区企业为主体、多种经济组织形式并存的农村经济发展模式。其次,建构新农村社区公共产品的供给的主体多元化体系,即在新农村社区建设时要发挥政府的主导作用、市场的基础作用和社区组织的主体作用,根据农村社区经济的特点进行差异化的分工。根据产品的技术属性将农村公共产品细分为三类:资本密集型产品(农村供水、供电、道路、通讯、文化场地、养老设施等基础设施、基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等);技术密集型产品(预防病虫害、新品种试验和推广、农业技术培训等);劳动力密集型产品(村民之间的生产互助、精神互助、生活互助、资金互助以及社区民主和社区自治活动等)。[8]96在新农村社区建设的过程中,其一,要发挥政府在资本密集型经济供给的主导作用。我国新农村建设在资本密集型产业如农村供水、供电道路、通讯、文化场地、养老设施等基础设施、基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等具有纯公共产品的特点,它具有消费的非排他性、投资的巨大、周期收益长等特征,对资本密集型产业的建设主体只能由政府来履行主导作用,这是保障新农村社区建设的基础。其二,要发挥市场在技术密集型经济中的基础作用。市场投资行为具有唯利性、投机性、短期性和盲目性,所以我们在建设新农村社区的过程中必须建立市场的利益驱动、利益保障机制,使市场投资主体在新农村社区建设中能够通过市场的利益机制来实现和保障自己的利益,这样市场主体参与农村公共产品供给可以提高公共产品的数量和质量,同时也弥补政府行为的低效和滞后,有效地形成多元互动的竞争局面。其三,要发挥社区自组织和社区中介在劳动密集型经济的主体作用。构建新农村社区必须发挥社区自己的主体优势,因为新农村社区建设的主体是农民、服务的对象也是农村社区,我国农村社区拥有巨大的劳动力成本优势,可以抓住“工业反哺农业”、“城市促进乡村”的机遇发挥劳动成本优势在劳动力密集型经济方面发挥主体作用,这样既可以调动农民的积极性、主动性和参与性,同时由于农民自己的参与也提高了公共产品供给的针对性、及时性和有效性,增加农村劳动力的就业和提高农民的经济收入,最终实现新农村社区的经济发展、社会稳定,保障和谐新农村社区建设的功能发挥。
(三)社区文化建设:新农村建设中社区发展的导向机制
新农村建设中发挥农村社区的利益发展功能,必须进行农村文化建设,发挥社区文化的整合功能和导向功能,使农民在社区内部实现自我的利益协调。农村文化建设是新农村社区建设的精神导向力,它为新农村社区建设指明方向和提供精神动力,通过改变农民的思想、观念、习惯、意识、行为方式等来促进农民利益的整合,并通过文化的整合、驱动和导向机制来实现农民的利益和谐。
农村发展离不开特定的文化背景与社会基础,有什么样的农村文化,就有什么样的农村发展的方式、模式、方向、速度、质量和结构。目前,我国农村政治、经济、文化不发达的现状制约了农村的发展和农民利益的保护、实现。新农村建设中必须大力发展农村先进的政治、经济、文化是我国农村发展和农民利益保障的根本所在。其一,建设新农村文化的主要途径在于大力发展农村义务教育提高农民的文化素质与政治素质,加快农民观念与思维的更新与进步,实现由传统农民向现代新农民的转变。为转移农村大量剩余劳动力借助“工业反哺农业,城市支持农民”的契机,我们在做好农村义务教育的基础上大力发展职业教育、成人教育、继续教育,使农村的人力资源实现可持续的发展。在农村大力开展以社会主义民主和法制为中心的宣传教育,培养农民的政治与民主意识、培养具有时代气息和现代民主精神的文化环境,农村政治发展才能获得健康心理的社会依托和长久的文化支持。其二,借助新农村建设中增加公共产品的供给契机,大力发展农村的文化传媒事业,使农民多渠道、多方位、多角度的了解文化信息,做新时代有知识、有思想、有技能的农民。农民文化公共产品的供给是能否让农民参与改革和建设成果分享的基础,也是实现农村社区利益整合机制发挥的文化动力基础,决定着中国新农村建设和未来中国社会的发展方向和进程。其三,新农村建设中还要积极发扬农村传统优秀文化的影响力,这些传统文化是在人们长期的生活习惯中形成的,是人们调整彼此之间利益关系的惯例和规则。在新农村建设中一方面要培育先进的农村文化,另一方面也要大力弘扬传统文化,对一些农村的仪式、风俗、习惯、信仰给予尊重和扶持,让这些传统优秀文化成为我们新农村建设的文化基础并发挥新的贡献和作用。
综上所述,利益是社会发展的根本动力,在和谐社会下要实现利益在时空上的拓展、在维度上的深化、在内容序列上的优化组合,必须促使农民利益逻辑与农村社区建设实现时空上的契合。我们通过利益逻辑与社区建设的双重分析视角,以利益逻辑为分析的基点,以新农村社区建设为时空、组织、制度与文化载体,力求建构利益发展与社区建设的同质同向的动力机制。新农村社区的建构实现了利益主体、利益客体和利益载体之间的统一,促进了农村社区组织建设、农村利益发展的互动互促和同向同质,实现对农民利益的保护从平面化向立体化、从单一视角向双重视角的发展,最终以社区发展权来促进农民的和谐利益、发展利益和利益和谐。
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重庆市事业单位工作人员申诉控告暂行办法
重庆市人民政府
重庆市事业单位工作人员申诉控告暂行办法
渝府令第142号
《重庆市事业单位工作人员申诉控告暂行办法》已经2002
年10月15日市人民政府第122次常务会议通过，现予发布，自
2002年12月1日起施行。
代 市 长 王 鸿 举
二○○二年十一月四日
第一章 总则
第一条 为维护事业单位和个人的合法权益，公正、及时地处理好专业技术人员、职员和工勤人员（以下简称事业单位工作人员）的复核申请、申诉、控告，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称复核申请，是指事业单位（包括受委托管辖的中央在渝事业单位，下同）工作人员以书面形式对事业单位（或国家行政机关）作出的涉及本人权益的行政处分或依照法律、法规和政策规定可以提出复核的其他人事处理决定不服，在规定期限内向原处理单位提出重新审查处理的行为。
本办法所称申诉，是指事业单位工作人员以书面形式对事业单位（或国家行政机关）作出的涉及本人权益的行政处分或依照法律、法规和政策规定可以提出申诉的其他人事处理决定不服，经原处理单位复核处理后仍然不服，在规定期限内向主管行政机关或者政府人事部门提出申诉并请求再重新处理的行为。
本办法所称控告，是指事业单位工作人员以书面形式向政府人事部门或者上级行政机关指控事业单位（或国家行政机关）及其领导人员侵犯其合法权益并请求处理的行为。
第三条 本办法适用于本市事业单位工作人员提出的复核申请、申诉、控告和本市各级政府及政府人事部门或者主管行政机关、上级行政机关、原处理单位处理事业单位工作人员提出的复核申请、申诉、控告。
依法行使行政职能，参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员和国家行政机关任命的事业单位工作人员提出的复核申请、申诉、控告，不适用本办法。
第四条 事业单位工作人员提出复核申请、申诉、控告，应当坚持实事求是原则。各级政府及政府人事部门或者主管行政机关、上级行政机关及原处理单位处理事业单位工作人员提出的复核申请、申诉、控告，应当坚持有错必纠和依法、及时、公正、适当的原则。
第二章 复核和申诉
第五条 事业单位工作人员对事业单位（或国家行政机关）的下列处理决定不服，应向原处理单位申请复核，原处理单位必须复核；经原处理单位复核处理后仍然不服，方可向有管辖权的行政机关提出申诉：
（一）行政处分；
（二）依照法律、法规和政策规定可以提出复核申请、申诉的其他人事处理决定。
第六条 事业单位工作人员申请复核，应当在接到事业单位（或国家行政机关）的人事处理决定之日起60日内向原处理单位提出。在复核期间，原处理决定不停止执行。
第七条 事业单位工作人员经复核后仍然不服的，可以在接到原处理单位的复核决定之日起30日内向有管辖权的行政机关（以下简称受理机关）提出申诉。在申诉期间，原处理决定不停止执行。
第八条 复核申请人、申诉人因不可抗力超过复核申请、申诉规定期限的，受理机关应当受理；无正当理由超过复核申请、申诉规定期限的，受理机关应不予受理。
第九条 申诉应当由受到行政处分或其他人事处理的事业单位工作人员本人提出，如本人丧失行为能力或者死亡，可以由其近亲属或者委托代理人代为提出。
第三章 管辖
第十条 市属事业单位工作人员对所在事业单位（或国家行政机关）作出的行政处分或依照法律、法规和政策规定可以提出复核的其他人事处理决定不服提出的复核申请，由原处理单位负责管辖；经原处理单位复核处理后仍然不服提出的申诉，由其主管行政机关负责管辖；其中对开除留用察看、开除处分经原处理单位复核后仍然不服提出的申诉，由市政府人事部门负责管辖。
区县（自治县、市）所属事业单位工作人员对所在事业单位（或国家行政机关）作出的行政处分或依照法律、法规和政策规定可以提出复核的其他人事处理决定不服提出的复核申请，由原处理单位负责管辖；经原处理单位复核处理后仍然不服提出的申诉，由其主管行政机关或者区县（自治县、市）政府人事部门负责管辖。
事业单位工作人员对市、区县（自治县、市）政府人事部门作出的行政处分或依照法律、法规和政策规定可以提出申诉的其他人事处理决定不服提出的复核申请，由原处理单位负责管辖；经原处理单位复核处理后仍然不服提出的申诉，由市、区县（自治县、市）人民政府负责管辖。
第十一条 市人民政府可以办理市政府人事部门和区县（自治县、市）人民政府管辖范围内的申诉案件。
市政府人事部门可以办理市级各部门和区县（自治县、市）政府人事部门管辖范围内的申诉案件。
第四章 程序
第十二条 事业单位工作人员申请复核，应当在规定期限内向原处理单位递交复核申请书，同时附上原处理单位的行政处分或其他人事处理决定复印件。
复核申请书应当载明下列内容：
（一）申请人的姓名、单位、职务及其他基本情况；
（二）申请复核的事项、理由及要求；
（三）提出复核申请的日期。
第十三条 原处理单位在接到复核申请书后，应当及时指定原承办人以外的人员进行复核，在15日内作出复核决定，并以书面形式送达复核申请人。
第十四条 事业单位工作人员提出申诉，应当在规定期限内向受理机关递交行政处分或其他人事处理决定申诉书，并附上原处理单位的复核决定复印件，同时还应附上原处理单位作出的行政处分或其他人事处理决定复印件。
申诉书应当载明下列内容：
（一）申诉人的姓名、单位、职务及其他基本情况；
（二）原处理单位的名称；
（三）申诉的事项、理由及要求；
（四）提出申诉的日期。
第十五条 受理机关的申诉工作机构在接到事业单位工作人员提出的申诉时，应及时对申诉是否符合受理条件进行初步审查。
审查事项如下：
（一）提出申诉的人是否是受到人事处理的事业单位工作人员或第九条所列的其他人员；
（二）被申诉的单位是否是作出复核决定的事业单位（或国家行政机关）；
（三）申诉事项是否属于本申诉工作机构的受案范围和管辖范围；
（四）申诉请求是否明确、具体，是否有事实根据；
（五）申诉是否在规定的期限内提出；
（六）申诉书是否符合规定的要求；
（七）申诉材料是否齐备。
第十六条 受理机关经审查后，应当在5个工作日内作出是否受理的决定，并通知申诉人。
（一）符合受理条件的，应决定受理，并向申诉人发出《受理事业单位工作人员申诉通知书》；
（二）申诉材料不齐备或有关情况不明确的，应向申诉人发出《事业单位工作人员申诉补正材料通知书》，限期补正。过期不补正的，视为撤回申诉；
（三）不符合受理条件的，应决定不予受理，并向申诉人发出《不予受理事业单位工作人员申诉通知书》。
第十七条 受理机关应在受理之日起5个工作日内向被申诉的事业单位（或国家行政机关）发送《事业单位工作人员申诉应诉通知书》和申诉书副本，告知其应在接到《事业单位工作人员申诉应诉通知书》之日起10日内向受理机关提交作出行政处分或其他人事处理决定及复核决定的有关材料，并提交答辩书。
第十八条 受理机关应在接到答辩书之日起5个工作日内将答辩书副本发送申诉人，并同时组成临时性的公正委员会，负责审理事业单位工作人员的申诉案件。
第十九条 公正委员会成员由受理机关的申诉工作机构的负责人及工作人员代表组成。必要时，也可以邀请政府有关部门的有关人员参加。
公正委员会成员的人选，由受理机关提出或直接指定。
公正委员会由3人或5人组成。公正委员会的主任由受理机关中负责事业单位工作人员申诉的申诉工作机构的负责人担任。
公正委员会的组成人员和办理事业单位工作人员申诉案件的工作人员，必须符合国家有关回避的规定。
第二十条 受理机关审理事业单位工作人员的申诉案件，应于审理5日前将公正委员会的组成人员以书面形式通知申诉人和被申诉的事业单位（或国家行政机关），并告知其有要求公正委员会成员回避的权利。
第二十一条 受理机关对涉及事业单位工作人员申诉的有关事项，有权进行查询和调查。
（一）有权要求被申诉的事业单位（或国家行政机关）提交与申诉事项有关的证据、文件及其他必要材料；
（二）有权举行案件调查听证会；
（三）法律、法规和政策规定允许的其他查询和调查方式。
（四）受理机关应当依法、全面、客观地收集证据，严禁以威胁、引诱、欺骗以及其他非法手段收集证据。
案件调查结束后，应当制作调查报告。
第二十二条 公正委员会应当审阅案件调查报告及其有关材料，并对下列问题进行审理和评议：
（一）案件事实是否已经查清；
（二）原行政处分或其他人事处理决定和复核决定认定的事实是否存在、清楚，主要证据是否充分、确切；
（三）原行政处分或其他人事处理决定和复核决定适用法律、法规和政策规定是否正确；
（四）原行政处分或其他人事处理决定和复核决定的处理程序是否符合规定；
（五）原行政处分或其他人事处理决定和复核决定是否显失公正；
（六）被申诉的事业单位（或国家行政机关）有无超越职权或滥用职权的情形；
（七）其他需要评议的问题。
公正委员会认为调查的事实仍然不够清楚，可以重新调查和审理及评议。
第二十三条 公正委员会评议案件，应当制作笔录，由参加评议的公正委员会成员签名。评议中的不同意见，应当如实记入评议笔录。
第二十四条 公正委员会在评议案件结束后，由申诉工作机构根据审理、评议的情况，按照少数服从多数的原则提出处理建议，写出审理报告，提交受理机关。
第二十五条 受理机关应当对申诉工作机构提交的申诉审理报告进行审核，并作出相应的申诉处理决定：
（一）原处理决定事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，适用法律、法规和政策正确，符合处理规定程序，应维持原处理决定；
（二）原处理决定所列事实不存在，证据不确凿，定性不准确，适用法律、法规和政策不正确，不符合处理规定程序，处理不恰当或者超越职权的，应撤销原处理决定；
（三）原处理决定所列事实不清楚，证据不足，违反处理规定程序的，应撤销原处理决定，责成原处理单位重新处理；
（四）原处理决定事实清楚，适用法律、法规和政策得当，但处理明显偏重的，应责成原处理单位予以变更或直接由受理机关变更原处理决定。
第二十六条 受理机关作出申诉处理决定后，应当制作事业单位工作人员申诉处理决定书，并及时送达申诉人和被申诉的事业单位（或国家行政机关）。
受理机关作出的申诉处理决定为最终决定，申诉人和被申诉的事业单位（或国家行政机关）必须执行。
第二十七条 受理机关应当自受理事业单位工作人员申诉之日起60日内做出决定。对案情复杂、不能按期办结的疑难案件，经受理机关主管领导批准，办理期限可以延长30日，并同时通知申诉人。
第二十八条 被申诉的事业单位（或国家行政机关）应当将申诉处理决定存入申诉人的个人档案。
申诉处理决定送达后，申诉工作机构应在5日内整理卷宗、归档，并按有关规定备案。
第二十九条 审理事业单位工作人员的申诉案件，受理机关不得以调解的方式结案。
第三十条 受理机关、被申诉的事业单位（或国家行政机关）不得因事业单位工作人员提出复核申请、申诉而加重对复核申请人、申诉人的处理。
第三十一条 在受理机关作出处理决定前，复核申请人、申诉人可以书面形式提出撤回复核申请或申诉的请求。是否准许，由受理机关决定。
第五章 控告
第三十二条 事业单位工作人员对事业单位（或国家行政机关）及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可以向政府人事部门或者上级行政机关提出控告。
第三十三条 控告应当由事业单位工作人员本人提出，如本人丧失行为能力或者死亡，可以由其近亲属或者委托代理人代为提出。
第三十四条 事业单位工作人员提出控告应当递交控告书。
控告书应当载明下列内容：
（一）控告人的姓名、单位、职务及其他基本情况；
（二）被控告事业单位名称或领导人员的姓名等基本情况；
（三）控告的事项、理由和要求；
（四）提出控告的日期。
第三十五条 政府人事部门或者上级行政机关接到事业单位工作人员的控告书后，受理机关应及时对控告材料进行初审，在5个工作日内作出是否受理的决定，并书面通知控告人。
第三十六条 政府人事部门或者上级行政机关在受理处理事业单位工作人员的控告案件时，应当按照有关规定和程序进行调查、处理，并将处理决定以书面形式送达控告人、被控告人、被控告人所在事业单位（或国家行政机关）。
第三十七条 被控告事业单位（或国家行政机关）和领导人员在接到政府人事部门或者上级行政机关作出的事业单位工作人员的控告处理决定后，必须在规定的期限内执行受理机关作出的处理决定，并将执行情况报告受理机关。
第三十八条 受理机关对依照本办法提出控告的事业单位工作人员应当予以保护，任何机关和个人不得歧视和刁难。
受理机关对事业单位工作人员提出的控告，不得置之不理，不得将控告材料转给被控告单位和被控告人。
第六章 法律责任
第三十九条 事业单位（或国家行政机关）对事业单位工作人员处理错误，应当主动纠正，赔礼道歉，消除影响。
第四十条 事业单位（或国家行政机关）对事业单位工作人员处理错误，而且不复核、不按受理机关作出的处理决定给予纠正或者对复核申请人、申诉人、控告人进行打击报复的，受理机关有权按照干部管理权限提请有关国家行政机关、行政监察机关追究其直接责任人和负责人的行政责任。
第四十一条 事业单位工作人员在复核申请、申诉、控告中捏造事实、弄虚作假、诬陷他人的，应根据情节轻重给予批评或者行政处分；涉嫌犯罪的，应移送司法机关依法追究其刑事责任；给国家和他人造成经济损失的，应负赔偿责任；给他人造成名誉损害的，应公开赔礼道歉，消除不良影响。
第四十二条 受理机关、公正委员会在处理事业单位工作人员的复核申请、申诉、控告中，徇私舞弊、不公正处理、枉法决定的，应按照国家行政机关、行政监察机关的有关规定进行处理，并追究其直接责任人和负责人的行政责任。
第七章 附则
第四十三条 事业单位工作人员申请复核、申诉、控告管理实行备案制度。区县（自治县、市）人事部门、市级各部门应在每年12月底以前，将本年度事业单位工作人员申请复核、申诉及控告的情况报市人事部门备案。
第四十四条 本暂行办法自2002年12月1日起施行。
附件：1.重庆市事业单位工作人员复核申请书
2.重庆市事业单位工作人员复核决定通知书
3.重庆市事业单位工作人员申诉申请书
4.受理（限期补正、不予受理）事业单位工作人员申诉通知书
5.重庆市事业单位工作人员申诉应诉通知书
6.重庆市事业单位工作人员申诉处理决定通知书
7.重庆市事业单位工作人员控告登记表
8.审理事业单位工作人员申诉案件通知书
9.重庆市事业单位工作人员复核、申诉、控告送达回证
附件1：
重庆市事业单位工作人员复核申请书
编号：
┌──────┬──────┬──┬────┬──┬────┬──┬────┐
│ 复核申请人 │ │性别│ │年龄│ │民族│ │
│ 姓 名 │ │ │ │ │ │ │ │
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│参加工作时间│ │政治面貌│ │ 文化程度 │ │
├──────┼──────┴────┼──┬─┴─────┼──┬────┤
│ 工作单位 │ │职务│ │级别│ │
├──────┼───────────┴──┼────┬──┴──┴────┤
│ 通讯地址 │ │联系电话│ │
│ （邮编） │ │ │ │
├──────┼──────────────┴────┴──────────┤
│ 复核事项 │ │
├──────┼──────────────────────────────┤
│被复核的事业│ │
│ 单位或机关 │ │
├──────┴───┬────┬──────┬─────┬────┬───┤
│原处理事业单位或机关│ │本人接到处理│ │复核申请│ │
│ 作出处理决定的日期 │ │ 决定的日期 │ │日 期│ │
├───┬──────┴────┴──────┴─────┴────┴───┤
│ 申 │ │
│ 请 │ │
│ 复 │ │
│ 核 │ │
│ 的 │ │
│ 理 │ │
│ 由 │ │
│ 及 │ │
│ 要 │ │
│ 求 │ │
├───┼─────────────────────────────────┤
│∧ 提 │ │
│附 交 │ │
│件 附 │ │
│附 件 │ │
│后 目 │ │
│∨ 录 │ │
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附件2：
重庆市事业单位工作人员复核决定通知书
编号：
________同志：
你 年 月 日提出的对____________________________________________
____________处理决定不服的复核申请，已经复核，并作出复核决定。如对复核决定
不服，可按照《重庆市事业单位工作人员申诉控告暂行办法》的有关规定，向有管辖
权的行政机关提出申诉。
附：重庆市事业单位工作人员复核决定书
签发人：__________
（原处理单位盖章）
年 月 日
附件3：
重庆市事业单位工作人员申诉申请书
编号：
┌───┬────────┬───┬───┬─────┬───┬──┬───┐
│申诉人│ │ 性别 │ │ 年龄 │ │民族│ │
│姓 名│ │ │ │ │ │ │ │
├───┼────────┼───┴─┬─┴───┬─┴───┼──┴───┤
│参加工│ │政治面貌 │ │ 文化程度 │ │
│作时间│ │ │ │ │ │
├───┴──┬─────┴─────┼────┬┴─────┼──┬───┤
│ 工作单位 │ │职务 │ │级别│ │
├──────┼───────────┴────┼──────┼──┴───┤
│ 通讯地址 │ │ 联系电话 │ │
│ （邮编） │ │ │ │
├──────┼────────────────┴──────┴──────┤
│ 申诉事项 │ │
├──────┼──────────────────────────────┤
│被申诉的事业│ │
│ 单位或机关 │ │
├──────┴───┬──────────────────────────┤
│原处理事业单位或机关│ │
│ 作出的复核决定意见 │ │
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│原处理事业单位或机关│ │本人接到复核│ │
│ 作出复核决定的日期 │ │ 决定的日期 │ │
├──────────┼───────┬─┴─────┬┴─────────┤
│ 提出申诉的日期 │ │ 受理机关 │ │
├───┬──────┴───────┴───────┴──────────┤
│ 申 │ │
│ 诉 │ │
│ 的 │ │
│ 理 │ │
│ 由 │ │
│ 及 │ │
│ 要 │ │
│ 求 │ │
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│ │ │
│∧ 提│ │
│附 交│ │
│件 的│ │
│附 附│ │
│后 件│ │
│∨ 目│ │
│ 录│ │
│ │ │
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附件4：
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