行政机关不作为是指基于公民、法人或者其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由拒绝作为的行政违法行为。分为消极的不作为与积极的不作为，消极的不作为是行政机关延迟履行法定职责的行为，积极的不作为是明示拒绝履行法定职责的行为。《行政诉讼法》第十一条第一款（四）项规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，第（五）项规定“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。行政不作为的成立必须具备相应的构成要件，准确理解和把握行政不作为的构成要件是行政审判实践中正确审理行政不作为案件的关键。

　　行政不作为有以下四个构成要件：

　　1、行政不作为的主体必须是行政主体。行政主体是指享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。成为行政主体必须具备四个条件：其一必须享有行政权力，其二必须能以自己的名义从事行政管理活动，其三必须能够承担由于实施行政活动而产生的责任，其四行政主体必须是组织，个人不能成为行政主体。根据行政法的理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织由于不能以自己的名义从事行政活动，并且其行为后果也是由委托者承担，所以不能成为行政主体。行政机关和法律、法规授权组织的工作人员不是行政主体，但是行政主体的行政管理活动离不开其工作人员，它们之间是一种职务委托关系，行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任，要由行政主体承担，所以行政机关、法律法规授权的组织及其工作人员不履行行政义务的行为属于行政不作为行为。

　　2、行政主体具有作为的行政义务。行政主体的义务既有法定义务，也有非法定义务，但无论哪种义务，由于行政主体身份的特殊性，都属于必须履行的行政义务。如果行政主体不存在必须履行的行政义务，则谈不上行政不作为。

　　3、行政主体在客观上具有不履行行政义务的事实。行政主体不履行行政义务在司法实践中一般表现为两种形式：一种是行政主体在接到相对人的申请或依职权发现相对人的人身权或财产权需要获得保护的情形后，根本没有启动行政程序，属于完全的行政不作为。另一种形式是行政主体虽然启动了行政程序，但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政程序，属于不完全的行政不作为，也可以说拖延履行义务。例如在颁发许可证或执照的行政案件中，行政主体虽然接受了相对人的申请，也进行了必要的审核，但在法定的或合理的期限内既没有向相对人发放许可证或执照，也未向相对人告知不予发放及其理由，即属于这种情况。法定期限比较好掌握，有法律、法规的明确规定，如何掌握合理期限，司法实践中没有统一的标准，虽然最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两个月的期限，但有些情况下不能适用两个月的规定，所以应当具体情况具体分析，司法审查既要有利于保护相对人的合法权益，提高行政效率，又要照顾行政主体的实际情况。

　　4、行政主体有履行行政义务的可能性。虽然行政主体负有行政义务，但是由于客观条件的限制、意外事件以及不可抗力，导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能及时履行行政义务，便不能认定为行政不作为。如公安机关在接到受害人的报警后立即出动赶赴现场，但由于路途中堵车，没有及时到达现场，导致受害人受到侵害，同样也不能认为是行政不作为。因此只有在行政主体具有履行义务的可能性，而由于故意或过失没有在法定的或合理的期间作为的，才能构成行政不作为。综上所述，行政主体的行为必须同时符合上述四个构成要件，才能构成行政不作为。

　　行政不作为具有以下几个方面的特征：

　　（一）违法性

　　行政不作为在本质上是对公共利益维护和分配权的放弃。这种放弃将构成对国家所负作为义务的放弃，其后果是直接损害和侵犯了公共利益和个人利益。无论是对公共利益维护权的放弃还是对公共利益分配权的放弃，都会造成一定的危害后果，所以它是一种违法行为。

　　（二）消极性

　　行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体对其行政职权的放弃，在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政义务。行政主体的行政职权来源于法律的授权，行政主体只能严格依照法律规定行使权利，履行义务；行政主体既不能放弃义务，也不能放弃权利，否则即意味着失职，意味着行政不作为。

　　（三）隐蔽性

　　由于行政不作为表现为事实上没有积极明确做出，而是消极无为，因而具有一定的隐蔽性，危害后果难以明显呈现出来。一般情况下，只有行政不作为直接侵犯了相对人的合法权益，引起行政争议诉诸法院时，行政主体承担的法律后果才会确定下来。尤其是对侵害公共利益的行政不作为，隐蔽性更大，国家法律监督机关一般很难对此类不作为取证查处，只有到了出现严重后果，构成犯罪的时候才由司法机关给予惩罚性的制裁。

　　（四）危害性

　　行政不作为在客观上具有一定的隐蔽性，其危害性与行政作为的危害性相比有过之而无不及。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，造成政府职能错位，人为地削弱了行政职权的效力，严重损害了法律的严肃性和政府形象，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害社会公共利益。增加社会矛盾的加剧，而且极易引起社会冲突，导致群体性事件的发生。严重危害社会的安定和谐，不仅没有保护和协调好社会各方面的利益，还很大程度的造成社会资源的浪费，表面上不作为节省了眼前的成本，但是实际上浪费了更多的社会人力，物力，还造成了政府形象的伤害，其造成的损失是不可估量的。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
湖北省武汉市人民政府


武汉市人民政府文件

武政[2001]52号


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市人民政府关于印发武汉市水资源费征收使用和管理暂行规定的通知

各区人民政府，市人民政府各部门、各直属机构：
市人民政府同意市财政、水利局拟订的《武汉市水资源费征收使用和管理暂行规定》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

武汉市人民政府
二OO一年四月三十日


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武汉市水资源费征收使用和管理暂行规定

第一条 为规范水资源费征收使用和管理，根据《中华人民共和国水法》、《湖北省水资源费征收管理办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊（含水库）和地下取水的单位和个人，均应缴纳水资源费。
第三条 水资源费按省人民政府确定的下列标准计收：


水资源

水用途
地表水 地下水 单位
生活 0.01 0.02 元/立方米
工业 0.02 0.03 元/立方米
水、火力发电 0.0015 0.005 元/千瓦小时


第四条 市水行政主管部门及有关区水行政主管部门，各自按管理权限负责本行政区域内水资源费的征收工作，并按有关规定到同级财政部门办理收费项目登记手续，向有关物价部门申领《行政事业性收费许可证》。
地表水日取水2万立方米以上（年取水800万立方米以上）、地下水日取水0．15万立方米以上（年取水50万立方米以上）和水（火）电厂总装机2．5万千瓦以上的取水，由市水行政主管部门征收水资源费。除按规定由省、市水行政主管部门征收水资源费的取水以外，其他取水由有关区水行政主管部门征收。
第五条 水资源费委托银行代收代缴，由水行政主管部门按月核定金额，制发缴款通知书，取水单位和个人凭缴款通知书及时到指定银行足额缴款，银行及时足额缴入国库。
第六条 下列取水免征水资源费：
（一）农业灌溉取水和农户家庭供水；
（二）城乡单个家庭生活、畜禽饮用取水；
（三）残疾人工商企业自备取水设施的取水；
（四）国家机关、人民团体、医院、学校幼儿园等单位自备取水设施取水用于生活的；
（五）中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水；
（六）国家规定的其他免征水资源费的项目。
第六条 征收水资源费，必须使用省财政厅统一印制的行政事业性收费代收专用票据。
第七条 水资源费用于：地表水、地下水的普查、勘探、监测、调查、评价、水资源的开发利用规划与保护、供需平衡研究和水中长期供求计划的制订，部分地下水补源回灌、新水源开发；水法规调研、制定、宣传贯彻和执法装备及管理费用；城市计划用水、节约用水和水源保护。
第九条 水行政主管部门应按规定编制水资源费收支计划，经同级财政部门审批后实施；收水资源费用于基本建设，须经计划部门同意。
水资源费应遵循先收后支、量人为出的原则；当年有余，可结转下年使用。
第十条 取水单位和个人逾期不缴纳水资源费，由水行政主管部门从逾期之日起，每日加收应缴款额3％的滞纳金；拒不缴纳水资源费的，由水行政主管部门通知限期缴纳，并按《湖北省水资源费征收管理办法》的规定予以处罚。
第十一条 水资源费的征收使用和管理，应接受财政、审计、物价等部门的监督检查。
第十二条 本办法实施中的有关问题，由市财政、物价部门会同市水行政主管部门解释。
第十三条 本办法自公布之日起施行。