我国民事诉讼证据规定中法官告之义务的不当

秦昌东 陈璇


最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《规定》）第三十五条规定：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制（第三十四条规定“……当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出”），人民法院应当告之当事人可以变更诉讼请求……”。该项规定通常被认为是诉讼过程中法官的告之义务，即法官在案件的审理过程中有义务就其对案件性质或民事行为效力的认定告之当事人并可由当事人变更诉讼请求。在实际的操作过程中，二审法院亦常常以一审法院违反法定程序未履行该告之义务而将案件发回重新审理。根据我国法律的相关规定，笔者认为该项规定存在诸多不足之处。
在法治社会中，司法被视为救治社会冲突的最终、最彻底方式，社会成员间的任何冲突在其他方式难以解决的情形下均可诉诸法院通过司法审判裁决。我国的司法主题是实现公正与效率，首要实现的是公正。司法公正，实质上有两层涵义：一是程序公正，二是实体公正。在适用法律解决社会冲突的活动中，司法程序具有重要意义。一般来说，程序的公正是实体公正的前提，不公正的程序是难以实现实体公正的。
我国民事诉讼证据制度中向来以“谁主张，谁举证”的责任原则为基本点。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第一百零八条规定，起诉必须有具体的诉讼请求和事实、理由。第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。《规定》第一条也规定：“原告向人民法院起诉或者被告提出反诉，应当附有符合起诉条件的相应证据材料”。《规定》第二条二款规定：“没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”。通观相关规定，当事人参加诉讼，其诉讼请求必须是明确的并且应当提供相应的证据予以证实，否则将承担不利的法律后果。具体到个案中，当事人基于对行为的效力、事实的确认、案件的性质等相关环节的认定而提出其明确具体的诉讼请求，以及对其诉讼请求的变更、增加或者放弃等具体行为都是当事人行使诉讼权利的表现。而法官在诉讼过程中充当的只是一个居中裁判者的角色，而不应当对涉及当事人实体权利的诉讼行为进行指导，否则即表现为对对方当事人诉讼程序的不公正对待（或者说是对对方当事人诉讼权利的不平等保护），并将最终导致对当事人实体权利的不平等保护。因为根据“谁主张，谁举证”的惯有规则，不管当事人基于什么样的目的或处于什么样的认识水准，都必须对其提出的诉讼请求举证，否则即承担不利后果，通常表现为败诉。即使当事人是基于对案件事实的性质或者是基于对行为效力认识的错误，结果亦应当如此。而《规定》第三十五条的规定，则使原本因种种原因而可能败诉的一方当事人在法官或合议庭的指导下适时调整了自己的诉讼请求并可以得以支持，相对于另一方当事人来讲，明显地表现出了对另一方当事人的非公正对待，有悖于我国的司法理念。李国光主编的《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》一书认为，规定法官告之义务的主要理由是：一、不同的人对法律关系的性质和民事行为的效力之认定可能不同，甚至存在一定的主观性，当事人或者代理人可能有偏向自我之意见。如果不围绕法院确认的法律关系和争点进行举证、质证，当事人提供的证据可能无法证明其诉讼请求，而可能承担不利的法律后果；二、我国公众的经济水平不高，法律知识普遍较低，故对法律关系的性质和民事行为的效力认识难以清楚、明确。基于这两点，法院应当向当事人告之可以变更诉讼请求。该观点是建立在两个前提之下。其一，当事人确立其诉讼请求的认识是善意的、没有瑕疵的，因为认识能力的有限而导致诉讼请求的不当。其二，法官对案件性质或者民事行为的效力认识是准确无误的。而事实上，当事人可能由于认识有限作出不当的诉讼请求，也有可能是为了回避对其不利的法律后果故意作虚假的认识或因其他原因不作真实的认识。只要当事人是有民事行为能力的人，没有智力上的障碍，我们就认为他的诉讼请求是其处理诉讼权利的真实意思表示结果，而不需要法官对其进行指导。我们不可能就当事人的认识能力和认识程度进行审查，来确认其诉讼请求是否是其真实的意思表示。对于第二个前提，更是难以成立。虽然法官是社会冲突的最终裁判者，有一定的司法专业知识。但法官也是普通的人，其对法律关系的认识不可能完全准确，否则不可能也不需要设立二审终审和审判监督制度。正是因为法官的认识可能存在错误，那又怎么能够确认当事人所认定的案件的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件的事实作出的认定（这里人民法院的认定实际上就是独任法官个人或者合议庭成员的认定）不一致呢？在实际的操作过程中也是存在问题。比如，一审法院认为当事人的认定有错误，告之当事人可以变更诉讼请求，当事人也变更了诉讼请求（因为根据《规定》的理解与适用，当事人坚持不变更诉讼请求的，法院可以判决驳回其诉讼请求，很难有当事人在法官明示或者暗示变更为某种诉讼请求可以支持的情况下而不变更原诉讼请求的现象），但是因对方当事人上诉进入二审时，二审法院认为一审法院的相关认定是错误的，根据《规定》第三十五条，此时是否也要求当事人变更诉讼请求（一般不可能，根据我国民诉法，当事人不可能在二审中增加或者变更已经在一审中明确的诉讼请求）？二审法院的处理结果或者是改判一审，或者是发回一审法院重新审理，或者调解解决。对于前两种情形，相对于因一审法院的指导而变更诉讼请求的当事人来说，无疑增加了诉讼成本和诉讼周期。对于这样的损失，又应当由谁来承担？况且，由于一方当事人诉讼请求的变更及举证期限的重新指定，对方当事人必然要重新组织证据，并确定举证期限。这样不仅没有提高司法效率，反而增加了司法的成本，降低了效率，这不是《规定》所要追求的法律效果和社会效果。同时，根据最高法院制定的《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第一条“法官在履行职责时，应当切实做到实体公正和程序公正，并通过自己在法庭内外的言行体现公正，避免公众对司法公正产生合理的怀疑”，第十四条“法官不得向当事人或者其代理人、辩护人泄露或者提供有关案件的审理情况、承办案件法官的联系方式和其他有关信息……”的规定，在有正式的处理结果前，法官不应当向当事人透露任何有关涉及案件处理结果的信息，这里也应当包括对案件性质的认定或者对民事行为效力的认定方面。《规定》第三十五条则要求法官在案件的审理过程中，将法官或者合议庭对案件的认定明确无误地告之一方当事人，实际上也就是告诉了当事人一方可能出现的处理结果。因为如上所述，如果当事人不变更诉讼请求的，法院则判决驳回其诉讼请求。从法官向当事人一方告之其对案件性质或者民事行为效力的认定时，该法官实质上已经向该方当事人透露了这样的一个信息：你所认定的案件性质或者民事行为的效力与法院认定的不一致，你现在可以变更诉讼请求。如果你坚持原诉讼请求，你会败诉。《规定》第三十五条确定的法官的告之义务实质上与法官的职业道德要求相冲突的。
综上所述，对于当事人超过举证期限提供的证据是否可以作为证据进行质证尚需对方当事人的同意，而作为证据证明目的的当事人的诉讼请求的变更却没有至少应当征得对方当事人同意的必要限制，《规定》第三十五条所规定的法官告之义务不符合我国司法公正与效率的主题，也与法官的职业道德要求相违背，应当给予必要的修订。


教育部　国务院纠风办 监察部等


教育部等七部门关于2011年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见

教监〔2011〕8号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、纠风办、监察厅（局）、发展改革委、物价局、财政厅（局）、审计厅（局）、新闻出版局，新疆生产建设兵团教育局、纠风办、监察局、发展改革委、物价局、财务局、审计局、新闻出版局，有关部门（单位）教育司（局），教育部部属各高等学校：
　　为认真贯彻第十七届中央纪委第六次全会和国务院第四次廉政工作会议关于继续深化治理教育乱收费工作的部署和要求，现就2011年治理教育乱收费、规范教育收费工作实施提出如下意见。
　　一、指导思想
　　2011年治理教育乱收费工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，加强组织领导，落实工作责任，完善工作机制，各司其职、协调配合、齐抓共管，着眼教育公平，着力解决群众反映强烈的突出问题，积极推进源头治理，为教育改革发展和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的顺利实施创造良好条件。
　　二、主要任务
　　（一）以农村义务教育“两免一补”资金和中职助学金、免学费补助资金为重点，加强对教育经费拨付和使用情况的监督检查，确保各项教育经费及时足额拨付到位。严格落实政府对教育的投入和保障责任，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。继续深化农村义务教育经费保障机制改革，逐步提高经费保障水平，规范资金管理，确保资金安全和使用效益。各级学校主管部门和有关中职学校要加强学籍管理，确保学生资助信息真实可靠；严格落实中职教育收费、资助和免收学费等政策规定，未经批准，中职教育不得收取除学费、住宿费以外的其他任何费用。加强对涉及教育事业的政府投资项目资金，农村义务教育经费保障机制改革资金，中职助学金、免学费资金等落实情况的监督检查和审计，推进审计结果公开。
　　（二）大力推进义务教育均衡发展，严禁在义务教育阶段收取与招生入学挂钩的各种费用。各地要认真落实《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》（教基一〔2009〕7号）、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一〔2010〕1号）和《教育部关于治理义务教育阶段择校乱收费问题的指导意见》（教基一〔2010〕 6号）要求，坚持义务教育阶段学生免试就近入学原则，切实履行省级政府统筹职责，强化以县（区）为主管理，采取有力措施促进县（区）域内义务教育均衡发展，努力缓解择校矛盾。各省（区、市）教育行政部门要在2011年上半年制订治理义务教育阶段择校乱收费问题的实施方案，向社会公布并报教育部备案。切实规范义务教育阶段招生和收费行为，严禁捐资助学与录取学生挂钩，严禁向学生收取与入学挂钩的任何费用。学校接受的正常捐赠收入要全部纳入学校预算，统一管理。严禁举办与招生入学挂钩的“占坑班”（通过参加培训获得入学便利）。
　　（三）制定幼儿园收费管理办法，加强对幼儿园收费行为的监管。按照《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）的要求，国家有关部门制定幼儿园收费管理办法。各省（区、市）有关部门要按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。加强民办幼儿园收费管理，完善备案程序，加强分类管理。幼儿园收费要实行公示制度，接受社会监督。幼儿园（所）要严格执行有关规定，严禁违规以开办各种特长班、兴趣班、实验班等为名向家长另外收取费用，不得收取与幼儿入园挂钩的赞助费、支教费等。
　　（四）加强中小学教辅材料管理，切实减轻学生过重课业负担和家长经济负担。各级新闻出版行政部门要进一步加强对教辅材料出版、印制、发行等环节的监管，继续开展对盗版教辅材料专项整治工作，坚决打击侵权盗版和非法出版行为，切实提高中小学教辅材料编印质量。各级教育行政部门要进一步加强对教辅材料选用的监督管理，任何单位（部门）任何人不得强迫学校订购教辅材料。严格规范教辅材料价格。修改完善《中小学教辅材料管理办法》。
　　（五）巩固义务教育阶段改制学校清理成果，加大公办普通高中改制学校清理规范力度。各地要严格执行国家关于义务教育阶段改制学校清理规范工作的政策规定，切实完成义务教育阶段改制学校清理规范工作，坚决禁止和纠正假清理、走过场的问题。严格执行《民办教育促进法》及其实施条例，纠正国家机构、有关组织利用财政性经费和非闲置性公办教育资源举办或参与举办民办学校的行为。纠正民办学校的公办教师双重身份情况，教师在民办和公办学校之间流动，要按照国家有关规定及时履行相关手续。对至今清理规范工作尚未完成的学校，或仍未达到民办学校标准要求的学校，2011年春季开学一律执行当地同类公办学校收费政策。制定公办普通高中改制学校清理规范工作指导意见，加大对公办普通高中改制学校清理规范工作的政策指导和推进力度。各地要切实采取有效措施，明确清理规范的目标、时限和具体办法，2011年要取得明显进展和成效， 2012年秋季开学前全面完成普通高中改制学校的清理规范工作。坚决纠正以改制为名的乱收费行为。
　　（六）严格执行并逐步调整公办普通高中招收择校生“三限”政策。继续严格执行公办普通高中招收择校生“三限”政策，每个学校招收择校生的比例最高不得超过本校当年招收高中学生计划数（不包括择校生数）的30%。各地要加大政府投入，完善高中经费保障机制，抓紧制订并落实生均拨款标准，积极化解学校债务。从2012年秋季开始，以学校为单位将招收择校生比例降到20%。各地要研究制定加大高中教育政府投入，逐步取消“三限”收费的措施和办法。研究在一定时期内取消公办高中招收择校生“三限”政策。
　　（七）继续实行高校招生“阳光工程”，严禁高等学校以研究生培养机制改革、开办软件学院、中外合作办学等名义违规收费。进一步扩大招生信息公开范围，丰富公开内容，规范公开流程，完善公开形式，加强招生信息管理与服务平台建设，对考生资格、录取信息、学费标准等及时进行公示。严格规范高校体育、艺术专业招生和成人教育及自学考试收费行为，严禁超标准或自立项目乱收费。建立健全研究生教育收费制度。加强高校研究生收费管理，严禁向计划内研究生收取学费。加强高校中外合作办学收费管理，按管理权限经批准的中外合作项目，其收费项目和标准执行高校所在地省级政府的有关规定，坚决取缔越权审批或未经批准擅自设立的中外合作项目，切实纠正以中外合作办学名义乱收费的行为。要加强高校示范性软件学院项目和收费的监管，坚决纠正违规审批和乱收费行为。民办高校（包括独立学院）要严格按照所在地省级物价部门批准的项目和标准规范收费，并对各项收费和使用情况进行公示。严禁高校冒用学历教育名义在录取体制外违规招生并收费，严禁高校收取与招生录取挂钩的任何费用。
　　三、工作要求
　　（一）进一步加强组织领导，充分发挥厅（局）际联席会议的作用。随着治理工作的不断深入，治理工作所面临的困难和问题更加复杂，治理任务更加艰巨和繁重。地方各级治理教育乱收费联席会议成员单位要在各地党委政府的领导下，进一步理顺领导体制和工作机制，充分发挥联席会议成员单位职能作用，认真落实工作责任，积极组织协调，密切配合支持，形成治理工作合力。对所确定的年度治理任务和各项工作，要有组织、有计划的进行安排部署，确保全年治理工作任务顺利完成。
　　（二）严格执行国家教育收费政策，积极推进源头治理工作。各地要严格执行国家关于教育收费权限管理的有关规定，坚决纠正越权设立收费项目和违规制定收费标准的问题。继续稳定各级各类公办学校的学费、住宿费标准。要按照国家要求，抓紧制订完善本省（区、市）中小学和高等学校服务性收费和代收费管理的具体规定，切实规范学校服务性收费和代收费行为，禁止通过服务性收费和代收费侵害学生利益。对群众反映强烈的教育乱收费问题，要结合实际，坚持标本兼治、重在治本，努力从源头上杜绝乱收费行为的发生，努力构建治理教育乱收费长效机制。
　　（三）进一步加大政策宣传和培训力度，充分发挥社会和舆论的监督作用。各地要结合年度治理工作任务，制订宣传和培训工作计划，列出工作时间表，深入开展层次不同、形式多样的宣传和培训活动。要全面系统的宣传国家教育收费政策，客观反映治理教育乱收费工作的进展和成效。要对学校校长、教师、财会人员有计划地安排培训，提高政策理解力和执行力。要采取有效形式，对教育收费进行公示，主动接受群众和社会监督，大力宣传治理工作的好经验、好做法，及时回应社会关切，努力营造治理工作的良好舆论氛围。
　　（四）进一步加大监督检查力度，严肃查处教育乱收费行为。有关部门要切实履行监督检查职责，把监督检查工作与行风建设、队伍建设、师德师风建设结合起来，坚持经常性检查与专项检查相结合，坚决纠正存在的问题。要继续开展教育收费专项检查和督查工作，对群众举报和检查发现的乱收费的问题坚决严肃查处，对顶风违纪、情节恶劣和造成严重社会影响的，不但要严肃追究当事人的责任，还要追究相关领导的责任。对典型案件要公开曝光，充分发挥案件查处的警示和震慑作用。
　　全国治理教育乱收费部际联席会议将适时通报2010年专项督查发现问题的整改情况，并继续组织对部分省（区、市）治理工作开展专项督查。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　教育部　国务院纠风办
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　监察部　国家发展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部　审计署　新闻出版总署
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年四月七日